Este tema viene generando discusiones académicas hace algún tiempo y, como muchos otros, es bastante interesante.
El nuevo Código de Protección al Consumidor define a los consumidores o usuarios como aquellas personas (naturales o jurídicas) que adquieren, utilizan o disfrutan como destinatarios finales productos o servicios, en beneficio propio o de su grupo familiar o social, actuando en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional (la excepción a la regla es el caso de los microempresarios, que también califican como consumidores en determinados casos).
El Código también establece que las relaciones de consumo son aquellas por las cuales, el consumidor adquiere productos o contrata servicios con un proveedor a cambio de contraprestaciones económicas. Es aquí donde empiezan los problemas de interpretación.
La prestación de servicios públicos regulados por los cuatro organismos reguladores del país (SUNASS, OSITRAN, OSINERGMIN y OSIPTEL) ha sido tratada de manera expresa en el Código, de tal manera que si un usuario requiere presentar un reclamo por considerar que han afectado sus derechos como consumidor, lo podrá hacer en la misma empresa proveedora del servicio (primera instancia administrativa) y/o el organismo regulador correspondiente (segunda instancia administrativa), en el marco de las normas de protección al consumidor.
La situación cambia radicalmente cuando el servicio público prestado no está regulado por uno de los cuatro organismos reguladores que mencionamos. El Código no se ha referido expresamente a estos servicios. Probablemente, la explicación se encuentra en el hecho de que la prestación de los servicios públicos regulados por organismos reguladores (agua potable, energía, telefonía e infraestructura del transporte), sí requiere una contraprestación económica a favor de los proveedores (hay relación de consumo, según el Código), a diferencia de los bien o mal llamados servicios públicos "asistenciales".
Si observamos la jurisprudencia, vemos que entre los años 2000 y 2001, se resolvió en INDECOPI una denuncia por falta de idoneidad en la prestación de servicios médicos al paciente de un hospital (servicio público no regulado por uno de los cuatro organismos reguladores del país). Este caso, si bien fue declarado fundado a favor del denunciante, tuvo un voto en discordia que constituyó el punto de partida por el cual INDECOPI empezó a considerar que servicios públicos como el mencionado, al tener la calidad de “asistenciales” (debido a que son prestados con fines sociales, sin tener ánimo lucrativo y para equilibrar diferencias sociales en salud, educación, etc.) y no ser producto de una relación de consumo, debían estar fuera del ámbito de las normas de protección al consumidor. Esa posición institucional se mantiene hasta hoy.
Esto no trae buenas consecuencias y resulta, por decir lo menos, paradójico. Por ejemplo, si contrato la prestación de servicios médicos en una clínica privada, puedo acudir a INDECOPI ante la escasa idoneidad en la prestación de ese servicio pero, si voy a parar a un hospital, por falta de recursos o cualquier otra circunstancia, no puedo acudir a INDECOPI si se presenta la misma falta de idoneidad, dado que en este caso estoy recibiendo un servicio público de carácter "asistencial", fuera de una relación de consumo, según la norma y la jurisprudencia administrativa. Otros ejemplos: (1) Cuando se pretende efectuar cobros indebidos por la prestación de servicios educativos en colegios privados y públicos; en el primer caso podré acudir como consumidor a INDECOPI y en el segundo caso (a pesar de la simulitud) no podré hacerlo. (2) Cuando un consumidor no recibe los servicios contratados a una empresa privada o a una Municipalidad ocurrirá exactamente lo mismo.
Ello nos lleva a pensar que aquel consumidor que tiene recursos para acudir a proveedores privados, tendrá la posibilidad de obtener una respuesta más rápida (y probablemente satisfactoria) ante cualquier reclamo, derivado de esa relación contractual. Por su parte, el consumidor de bajos recursos que sin elección acude a proveedores públicos, en muchos casos, se verá condenado a obtener una respuesta tardía, insuficiente o a no obtener respuesta, por parte el mismo proveedor, la autoridad estatal que “supervisa” la labor del proveedor o el Poder Judicial, ante reclamos derivados de esa otra (pero similar) relación contractual.
Esto es ciertamente difícil de entender, en especial para los que no son abogados y no realizan (ni tienen por qué hacer) un análisis legal antes de contratar como consumidores con tal o cual proveedor.
Si bien el nuevo Código, como hemos visto, contiene disposiciones que a nuestro parecer, podrían permitir que la interpretación jurisprudencial de INDECOPI, en cierta medida se mantenga, también nos da algunas luces, a través de otras disposiciones, que para muchos podrían significar un adelanto del eventual cambio en la interpretación que a la fecha se ha venido dando en este tema.
Es así como el Título Preliminar del Código establece que el mismo protege al consumidor, se encuentre directa o indirectamente expuesto o comprendido en una relación de consumo o en una etapa preliminar a ésta. Asimismo, se ha consagrado expresamente el Principio Pro Consumidor, mediante cual, en cualquier campo de su actuación, el Estado ejerce una acción tuitiva a favor de los consumidores y en proyección de este principio, en caso de duda insalvable en el sentido de las normas o cuando exista duda en los alcances de los contratos por adhesión y los celebrados en base a cláusulas generales de contratación, debe interpretarse en sentido más favorable al consumidor.
Particularmente, estoy totalmente de acuerdo con la posibilidad de que INDECOPI también se encargue de proteger al consumidor o usuario de los llamados servicios públicos "asistenciales", más aún si, hace buen tiempo, viene protegiendo a consumidores o usuarios cuando se vinculan con proveedores privados, para obtener los mismos productos o servicios que, por falta de recursos u otras circunstancias, buscan sin posibilidad de elección en el Estado.
Sin perjuicio de ello, también soy de la opinión que a pesar de la existencia de las disposiciones del Código mencionadas en párrafos precedentes, la redacción actual de esa norma y la situación institucional (básicamente de recursos y de dependencia del Poder Ejecutivo) que tiene hoy INDECOPI no haría posible que, a través de una nueva y distinta interpretación jurisprudencial, se amplíe su ámbito de acción funcional en lo que respecto a la protección de los consumidores o usuarios, sobre la totalidad del Estado, de manera eficiente.
Espero poder equivocarme pero recordemos que las normas del Derecho Administrativo Sancionador (como las que caracterizan a INDECOPI) son de aplicación restrictiva (según la doctrina y jurisprudencia mayoritaria), al igual que las normas que rigen al Derecho Penal; en ambos casos, no cabe la aplicación de analogías ni figuras jurídicas similares, se requieren disposiciones expresas que establezcan con claridad el campo de acción sancionadora en el cual podría manejarse INDECOPI para actuar frente al mismo Estado, ante controversias derivadas de relaciones contractuales que el mismo Código y la jurisprudencia, hoy no consideran como “de consumo” al no ir aparejadas de contraprestaciones económicas o tener fines lucrativos.
Con respecto a la situación institucional de INDECOPI, es por demás conocido que su sobrecarga procesal se ha incrementado exponencialmente en los últimos años y, con el nuevo Código, se espera una mayor cantidad de casos. Avocarse, de manera adicional, a ver la innumerable cantidad de denuncias que podrían presentar usuarios de los llamados servicios públicos "asistenciales", requeriría una buena asignación de recursos extra y fundamentalmente mayor independencia. No es lo mismo contar con órganos colegiados autónomos que son designados por el Poder Ejecutivo, para resolver denuncias presentadas por consumidores contra proveedores privados y algunos públicos (que actúan como agentes de mercado) que resolver denuncias contra proveedores de servicios públicos "asistenciales" (entiéndase hospitales, escuelas públicas, Ministerios, Gobiernos Regionales y Locales, etc.).
